CONCEPT DE «RÉGULATION»
Définir et donner un sens qui s’accorde avec le concept adopté dans le cadre du projet El Guerdane, est notre objectif ultime de notre analyse bibliographique. Aussi, en plus du sens du concept de régulation, on découvrira le type de régulation et les instances qui peuvent faire de la régulation.
A travers cette analyse nous allons remarquer la spécificité du projet El Guerdane dont la genèse a débuté en l’absence de textes de loi et de toute expérience antérieure sur laquelle le projet pouvait capitaliser. Le but est aussi de définir globalement le terme de régulation adopté dans le sens du dit projet.
Il faut signaler que le projet Guerdane est régulé par l’État et non par une collectivité locale comme il doit l’être du fait que le projet est une Délégation du Service Publique (DSP) et que la loi 54-05 (Dahir n° 1-06-15 du 14 février 2006) définit dans son premier article tous contrats de gestion déléguée de services et d’ouvrages publics passés par les collectivités locales ou leurs groupements et par les établissements publics. La loi est donc claire que la régulation devrait être confiée à un établissement public et non à l’État.
Nous allons constater de prime à bord que le terme prend différents sens selon les disciplines considérées. En effet, nous allons voir que la définition prend un sens différent selon les disciplines: économique, sociale, technique, juridique, etc. Toutefois, dans tous les cas on peut dire qu’il garde un sens dont l’objectif est le maintien d’un équilibre ou la stabilité d’un système
Pour Reynaud (1988), la régulation est la capacité à produire des règles. Elle est employée au sens large et recouvre aussi bien le domaine de la règle juridique à ses différents niveaux (loi, règlement) que de la règle morale, de la norme formelle que de la norme informelle.
Larousse introduit dans la définition le sens de la comparaison de deux niveaux à savoir une grandeur qu’on essaye de régler et une grandeur de référence ou consigne. La définition générale de la régulation est le fait d’assurer un fonctionnement correct, un rythme régulier et un mode de fonctionnement qui, en comparant les valeurs simultanées d’une grandeur réglée et d’une grandeur de référence, oblige la grandeur réglée à se rapprocher de la valeur de consigne.
Le terme de régulation renvoie dans son sens général et concret à une discipline technique. Il tend à réduire ses écarts à la consigne. Dans le domaine des procédés industriels concerne, il concerne la mise en œuvre de l’ensemble des moyens théoriques, matériels et techniques pour maintenir chaque grandeur physique essentielle égale à une valeur désirée, appelée consigne, par action sur une grandeur réglante.
Le terme régulation peut avoir d’autres sens. Dans un sens général, la régulation est l’ensemble des techniques permettant de maintenir le bon fonctionnement d’une machine ou l’état d’un système.
En économie, il y a lieu de signaler que le terme a été adopté pour définir une nouvelle théorie économique née vers la fin des années trente et nommée la théorie de la régulation qui se base, dans son fondement, sur la stabilité d’un système. Le fondement de cette théorie repose sur la désignation du mode de régulation comme l’ensemble des institutions qui permettent le développement et la stabilité de l’économie du marché. Cet ensemble formant un système cohérent car elle comporte en son sein le sens que nous voulons adopter à savoir la stabilité ou le bon déroulement d’un système.
La régulation désigne aussi l’ensemble des mécanismes et des moyens dont dispose un État ou une instance nationale ou internationale et qui ont pour objectif soit la régulation de l’économie dans sa globalité soit le maintien de l’équilibre d’un marché de biens ou de services. Ces mécanismes apparaissent comme un besoin dans les secteurs d’activité où les conditions de marché favorisent la formation de monopoles ou d’oligopoles. La régulation a alors pour but de combattre le monopole d’une activité ou un service.
En économie la régulation est souvent confiée à une autorité de régulation, à la fois indépendante des autorités publiques et des acteurs économiques, avec pour mission de veiller à ce que la concurrence s’exerce de manière effective, loyale et durable.
Reynaud (2003) considère dans sa théorie sociale de régulation que cette dernière est en premier lieu la capacité de prendre des initiatives et d’élaborer des règles. Bréchet (2008) se pose les questions suivantes: qui dispose du pouvoir d’initiative? Où se localise-t-il? Qui a droit à la parole et peut modifier les règles ou leur sens? Il conclut que la distribution du pouvoir d’initiative est une facette essentielle de la construction des régulations.
Certains auteurs ont différencié la régulation selon les lieux d’origine et qui peuvent l’exercer ou qui ont ce pouvoir d’initiative pour sa construction. Reynaud (2003) distingue trois grands types de régulation: les «régulations autonomes», produites par les collectifs de base (par exemple la norme du freinage dans une organisation taylorisée, qui est produite et exercée par les opérateurs de base de l’organisation), les «régulations de contrôle», émises par les supérieurs hiérarchiques et/ou les responsables politiques (les tenants du pouvoir) et les «régulations conjointes»: systèmes institutionnalisés, coopératifs, et donc relativement stables, de combinaison des deux premiers types de régulation.
Pour certains auteurs cités par Demailly, (2011) l’origine des régulations peut provenir: (i) du niveau international, national, intermédiaire, local, etc. et la manière dont elles s’articulent et (ii) du niveau des acteurs source de régulation, dont autrement dit les acteurs hégémoniques ou susceptibles d’hégémonie: l’État, le marché, les professions établies, les syndicats, les usagers, l’opinion publique, les experts, etc. Les instruments utilisés pour produire, légitimer, imposer les règles qu’il s’agisse d’outils symboliques, intellectuels ou d’outils matériels, qui peuvent être normatifs (viser directement l’orientation des pratiques) ou systémiques (favoriser, grâce à un certain nombre de règles structurelles, qui jouent sur les jeux d’intérêts, l’émergence de certaines normes des conduites). L’ensemble de ces éléments et leur articulation définit un mode, une configuration particulière de régulation. Les modes de régulation organisent les rapports d’hégémonie entre des opérateurs qui peuvent prétendre à être coproducteurs d’un service public. Ils sont donc liés à un régime de légitimité, et notamment un régime de connaissance définissant l’articulation connaissance-pouvoir. Les moyens dont doit disposer une autorité de régulation sont:
- Connaissance précise des besoins des usagers, des évolutions économiques, des marchés, des évolutions techniques, etc.
- Analyse approfondie des coûts des opérateurs auxquels sera confié un service public.
- Outils juridiques, institutionnels, humains pouvant assurer le pouvoir de contrôle qu’il soit partiel ou total.
La question de régulation demeure délicate, mais en partenariat et selon l’objet du contrat, c’est-à-dire soit un partenariat pour la construction d’ouvrages uniquement ou un contrat global concernant la conception, la construction, le cofinancement et l’exploitation d’ouvrages destinés à assurer un service public, il va falloir s’assurer de la compatibilité de la logique d’équipement et de leur gestion avec les besoins des bénéficiaires. Autrement dit, au-delà de la qualité et de la fiabilité technique des opérations engagées, on doit satisfaire et assurer pleinement la mission assignée à l’opérateur auquel le projet est confié.
Cela induit une double logique de contrôle qui tient à la satisfaction des usagers et à la réalisation de ce qui est pensé comme la recherche de l’équilibre social et politique. Cependant, c’est à la qualité de ce contrôle que se constituera le service public, en amont dans la définition des objectifs et en aval dans la détermination des impacts (Duran, 1995).
L’évaluation ex post et ex ante est un outil vital pour la qualité de la gestion d’un service public, toutefois sa nécessité ne doit pas pour autant conduire à sous-estimer les procédures de contrôle. Celui-ci est peut être considéré comme un effort pour conserver la maîtrise des opérations qui peuvent être confiées aux services de contrôle compte tenu de leur dépendance des entreprises intervenant dans la fourniture d’un service.
La philosophie centrale en est le nouveau management public. Il s’agit d’une transformation de l’administration d’Etat qui rompt avec le modèle bureaucratique pyramidal (Hood, 1995), pour viser l’efficience et la «bonne gouvernance». Décentralisée, déconcentrée, utilisant des agences, cette philosophie s’appuie sur le projet /contrat /évaluation comme mode de formalisation de ses rapports avec des organisations «autonomes». Le développement de la logique de service, des relations clients/fournisseurs et de celle de la responsabilité des acteurs dans l’usage des ressources en sont les principales caractéristiques normatives.